Ontwikkelingen in de Vreemdelingenkamer

Motivering van uitspraken

Artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) biedt de Afdeling bestuursrechtspraak de mogelijkheid om te volstaan met het oordeel dat een hoger beroep ongegrond is, zonder dat oordeel verder te motiveren. De wetgever heeft deze bevoegdheid aan de Afdeling bestuursrechtspraak toegekend, om te voorkomen dat in vreemdelingenzaken de werklast te groot en de duur van de procedures te lang worden. Uitspraken waarin de Afdeling bestuursrechtspraak artikel 91, tweede lid, Vw heeft toegepast, worden door de rechtspraktijk echter vaak als onbevredigend ervaren.

Begin 2020 is de Afdeling bestuursrechtspraak daarom met een nieuwe werkwijze gestart, die inhield dat uitspraken met een verkorte motivering zo veel mogelijk werden voorzien van korte toelichtende standaardzinnen om duidelijker te maken waarom de rechtbankuitspraak werd bevestigd. Ook hield de nieuwe werkwijze in dat de Afdeling bestuursrechtspraak met het oog op de controlefunctie van het hoger beroep, de individuele rechtsbescherming en ter voorlichting van de rechtspraktijk vaker uitspraak deed met een beknopte motivering. Daarin werd dan uitgelegd wat er mis was met de rechtbankuitspraak, ook als dat niet tot een vernietiging van die uitspraak leidde.

Bert Marseille, Marc Wever en Viola Bex‑Reimert van de vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen hebben vervolgens onderzocht wat rechtshulpverleners, de IND, rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak zelf van de nieuwe werkwijze vonden. En of de Afdeling bestuursrechtspraak de nieuwe werkwijze moest beëindigen, voortzetten of uitbouwen. Op 8 september 2021 publiceerden zij de uitkomsten van hun onderzoek. Zij concludeerden dat de werkwijze moest worden uitgebouwd en waren kritisch over de toepassing van de verkorte motivering. Volgens de onderzoekers zou de Afdeling bestuursrechtspraak bij de toepassing van artikel 91, tweede lid, Vw precies het omgekeerde uitgangspunt moeten hanteren. Motivering van uitspraken waarin het hoger beroep ongegrond wordt verklaard, zou volgens hen juist de regel moeten zijn in plaats van de uitzondering.

Na de publicatie van het onderzoeksrapport hebben staatsraden en juristen van de Vreemdelingenkamer van de Afdeling bestuursrechtspraak intern met elkaar gesproken over de conclusies en voorstellen van de onderzoekers. Op 11 maart 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak weer een bijeenkomst gehouden met advocaten, vertegenwoordigers van de IND, rechtbankrechters en wetenschappers. Daar is gesproken over de uitkomsten van het onderzoek, maar ook over de ideeën die zij hebben om de inzichtelijkheid en begrijpelijkheid van uitspraken te vergroten. De komende tijd zal de Afdeling bestuursrechtspraak deze ideeën in praktijk brengen. Sommige veranderingen zijn al ingezet. De Afdeling bestuursrechtspraak blijft streven naar tijdige en effectieve rechtsbescherming in vreemdelingenzaken met oog voor de menselijke maat.

Dublinoverdrachten aan Malta

Op 15 december 2021 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak (ECLI:NL:RVS:2021:2791) in een zaak van een vreemdeling die eerst in Malta asiel had aangevraagd en daarna in Nederland. De staatssecretaris had de asielaanvraag niet in behandeling genomen en wilde de vreemdeling overdragen aan Malta. Dat land was op grond van de Europese Dublinverordening verantwoordelijk voor de behandeling van de asielaanvraag, omdat de vreemdeling daar eerst asiel had aangevraagd. De vreemdeling was het daar niet mee eens, omdat volgens hem de situatie voor vreemdelingen in Malta in strijd was met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).

Lidstaten van de Europese Unie mogen er op basis van het zogenoemde interstatelijk vertrouwensbeginsel in principe van uitgaan dat andere lidstaten zich houden aan het EVRM. Toch kan er bij twijfel aanleiding zijn voor nader onderzoek. In deze zaak bleek uit recente informatie van een Maltese niet-gouvermentele organisatie (ngo) dat vreemdelingen worden gedetineerd die op grond van de Dublinverordening worden overgedragen aan Malta. Ook bleek uit verschillende rapporten dat de detentieomstandigheden in Malta zeer slecht zijn. Zo hebben vreemdelingen weinig ruimte in de cellen en is er een gebrek aan privacy. De toegang tot rechtshulp is ook verslechterd. De Afdeling bestuursrechtspraak stelde op basis van deze informatie vast dat er aanwijzingen zijn dat vreemdelingen die aan Malta worden overgedragen, het risico lopen op een onmenselijke of vernederende behandeling die in strijd is met het EVRM. Daarom oordeelde zij dat de staatssecretaris er niet langer op mag vertrouwen dat Malta zich aan de eisen van het EVRM houdt. Door deze uitspraak mocht de staatssecretaris vreemdelingen niet meer op grond van de Dublinverordening overdragen aan Malta zonder eerst zelf onderzoek te doen naar de actuele situatie daar. De staatssecretaris moest in ieder geval onderzoek doen naar de detentieomstandigheden, opvangvoorzieningen en toegang tot rechtshulp voor vreemdelingen in Malta.

Geen zicht op uitzetting naar Marokko en Algerije

Op 2 april 2021 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in drie uitspraken (ECLI:NL:RVS:2021:695, ECLI:NL:RVS:2021:696 en ECLI:NL:RVS:2021:698) dat er binnen een redelijke termijn geen zicht meer was op uitzetting van vreemdelingen naar Marokko. In deze zaken had de staatssecretaris drie Marokkaanse vreemdelingen, die niet rechtmatig in Nederland verbleven, in bewaring gesteld om ervoor te zorgen dat zij zich niet aan hun uitzetting naar Marokko konden onttrekken. Een voorwaarde voor zo'n inbewaringstelling is dat er zicht op uitzetting is binnen een redelijke termijn. Dat betekent dat er een reële mogelijkheid is dat de vreemdeling binnen een redelijke termijn kan worden uitgezet. Om de vreemdelingen in deze zaken te kunnen uitzetten, moesten zij een laissez-passer krijgen van de Marokkaanse autoriteiten. Dat is een tijdelijk reisdocument om het land in te kunnen reizen. De Afdeling bestuursrechtspraak stelde vast dat de Marokkaanse autoriteiten in 2020 geen laissez-passer hadden verstrekt. In 2020 waren ook geen mensen naar Marokko uitgezet die wel meewerkten aan hun uitzetting. Niet duidelijk was wanneer in 2019 voor het laatst een vreemdeling vanuit bewaring met een laissez‑passer was uitgezet naar Marokko. De staatssecretaris kon niet zeggen of en wanneer die situatie zou verbeteren. Daarom oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat er geen zicht op uitzetting naar Marokko is binnen een redelijke termijn. Dat betekende dat de staatssecretaris de bewaring van de drie vreemdelingen meteen moest opheffen. Deze uitspraken waren ook van belang voor andere Marokkaanse vreemdelingen die in bewaring zaten en voor wie afgifte van een laissez-passer door Marokko noodzakelijk was.

Op 17 september 2021 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak (ECLI:NL:RVS:2021:2092) dat er ook geen zicht op uitzetting binnen een redelijke termijn naar Algerije meer was. Sinds de vreemdeling in die zaak in bewaring was gesteld, waren er al een jaar geen vreemdelingen meer naar Algerije uitgezet. Algerije had ook al een jaar geen laissez‑passers meer verstrekt. Bovendien was er geen Algerijnse consul in Nederland die verantwoordelijk was voor afgifte van laissez‑passers en was het luchtruim boven Algerije grotendeels gesloten. De staatssecretaris gaf volgens de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende duidelijkheid over de vraag of en wanneer de situatie zou verbeteren.

Asielaanvragen van bekeerlingen en lhbti+'ers

In twee uitspraken van 12 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:977 en ECLI:NL:RVS:2021:978) stelde de Afdeling bestuursrechtspraak hogere eisen aan de motivering van de staatssecretaris bij besluiten op asielaanvragen van zogenoemde bekeerlingen. In beide zaken hadden de vreemdelingen een asielaanvraag ingediend, omdat zij bang waren in hun land van herkomst te worden vervolgd wegens bekering tot het christendom. De staatssecretaris vond de bekering niet geloofwaardig en wees daarom de asielaanvragen af. Hij beoordeelde de geloofwaardigheid van de bekering aan de hand van beleid uit 2018. Dit beleid ging uit van drie elementen. Daarbij was het belangrijkste wat de vreemdeling verklaart over het proces van bekering. Daarnaast was van belang wat de vreemdeling weet over zijn nieuwe geloof en ten slotte welke activiteiten hij in het kader daarvan heeft ondernomen. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat de staatssecretaris, zelfs bij twijfel aan de verklaringen van de vreemdeling over het bekeringsproces, voortaan in zijn besluit ook moet motiveren wat hij vindt van de verklaringen van de vreemdeling over zijn kennis van zijn nieuwe geloof en welke activiteiten hij in dat kader heeft ondernomen. Bovendien moet hij motiveren waarom deze verklaringen de ontoereikende verklaring over het bekeringsproces niet kunnen compenseren. Hoewel de beoordeling van de geloofwaardigheid van het bekeringsproces dus nog steeds heel belangrijk is, mag de staatssecretaris daaraan geen doorslaggevende betekenis meer toekennen, zonder ook daadwerkelijk in te gaan op de andere twee elementen. De uitspraken leidden ertoe dat de staatssecretaris inzichtelijker moet maken welk gewicht hij aan verklaringen van de vreemdeling en van derden toekent. Daarmee kan de bestuursrechter de besluiten ook beter toetsen.

Op 4 augustus 2021 stelde de Afdeling bestuursrechtspraak ook hogere eisen aan de beoordeling die de staatssecretaris verricht bij de behandeling van asielaanvragen van lhbti+’ers (ECLI:NL:RVS:2021:1754). Deze zaak ging over een man die zijn land van herkomst was ontvlucht, nadat hij met zijn partner werd betrapt. Hij vertelde bij zijn asielaanvraag in Nederland dat hij homoseksueel was, maar dit overtuigde de staatssecretaris niet. De staatssecretaris baseerde zich daarbij vooral op de verklaringen die de vreemdeling tijdens de asielprocedure had afgelegd en hechtte minder belang aan de feitelijke informatie die hij als ondersteuning had ingediend en waaruit zijn homoseksualiteit zou blijken. De vreemdeling had onder meer een toegangsbewijs en een bankafschrift getoond die wezen op het frequent bezoeken van een homosauna. De rechtbank oordeelde eerder dat de staatssecretaris aan deze feitelijke informatie geen doorslaggevend gewicht hoefde toe te kennen. De man was er met zijn eigen verklaringen namelijk niet in geslaagd om zijn seksuele geaardheid aannemelijk te maken. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak was dit te kort door de bocht. Zij erkende dat de eigen verklaringen van een asielzoeker over zijn seksuele geaardheid van groot belang zijn. Hij moet immers zelf duidelijkheid geven over zijn gedachten of gevoelens. Maar ook feitelijke informatie kan ondersteunend bewijs bieden van een seksuele geaardheid, voor zover dit niet in strijd is met de menselijke waardigheid. De staatssecretaris moet een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling maken, waarbij hij de verklaringen van de asielzoeker, de ingediende ondersteunende informatie en eventueel tegenbewijs tegen elkaar moet afwegen. Feitelijke informatie kan ertoe leiden dat een asielzoeker toch zijn seksuele geaardheid aannemelijk maakt, ook als de staatssecretaris zijn verklaringen daarover niet toereikend vindt. De staatssecretaris zal bij zijn integrale beoordeling van de geloofwaardigheid dus altijd moeten motiveren hoe hij rekening heeft gehouden met de ondersteunende informatie die de asielzoeker heeft ingediend. Dat was volgens de Afdeling bestuursrechtspraak in deze zaak niet gebeurd.