Programma ‘Betrokken Rechtspraak’

Het programma Betrokken Rechtspraak heeft als doel te zorgen voor het uitvoeren van de actiepunten en aanbevelingen die uit het reflectierapport voortkwamen. Binnen het programma werkten ruim tachtig collega’s, zowel staatsraden als juristen, in teams aan de verschillende actiepunten. Over de rol en taak van de hoogste bestuursrechter bijvoorbeeld, maar ook over hoe de bestuursrechter knelpunten in wetgeving en de uitvoering kan terugkoppelen aan wetgever en bestuur. En ook over passende vormen van tegenspraak binnen de Afdeling bestuursrechtspraak en hoe zij het beste de dialoog met de samenleving kan voeren en maatschappelijke ontwikkelingen in de gaten kan houden die van belang zijn voor de bestuursrechtspraak.

Voor alle staatsraden en juristen van Bestuursrechtspraak is opnieuw en met nadruk duidelijk geworden wat de taak is van de bestuursrechtspraak voor de samenleving. Niet alleen is van belang om vanuit een puur juridisch perspectief de hoogste kwaliteit te leveren in de uitspraken, maar ook de maatschappelijke gevolgen van uitspraken moeten onder ogen worden gezien. Er is binnen het programma gesproken over de mogelijkheden van de bestuursrechter om rechtsbescherming te bieden als de wet streng is of de bestuurspraktijk rigide. Ook is veel aandacht besteed aan het op tijd onderkennen van ongelijkheid tussen de procespositie van burgers en overheid en wat de rechter kan doen om daar balans in aan te brengen. Bijvoorbeeld het kritisch bevragen van de overheid over de feiten en de gevolgen van haar besluit voor burgers. Maar ook het voorlichten van burgers hoe ze hun standpunten kunnen bewijzen (bewijsvoorlichting) en het geven van een herstelkans (de ‘burgerlus’) zijn hier voorbeelden van.

Het programma ‘Betrokken Rechtspraak’ heeft gevolgen voor de werkwijzen binnen de Afdeling bestuursrechtspraak. Op allerlei manieren wordt interne tegenspraak bevorderd. Twijfels over de rechtvaardigheid van rechtspraak worden geuit en besproken. Voor de buitenwereld is dit aspect niet direct zichtbaar. Een veranderde werkwijze die veel zichtbaarder is, zijn de stappen die zijn genomen om eerder signalen op te vangen uit de samenleving die van belang kunnen zijn voor de beoordeling van zaken. Daarvoor zijn in 2023 met veel personen en instanties gesprekken gevoerd en afspraken gemaakt. Deze gesprekken worden komend jaar voortgezet.

Van groot belang is dat ook de Afdeling bestuursrechtspraak signalen over gevolgen van uitspraken opvangt die de rechtbanken opvangen. Daarom is in 2023 gesproken over het versterken van de contacten met de rechtbanken op verschillende manieren. Met het dagelijks bestuur van het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht (LOVB) is gesproken over een andere opzet van professionele ontmoetingen met bestuursrechters van de rechtbanken over gezamenlijke thema’s. Daarnaast wordt informatie uitgewisseld in de zogenoemde expertgroepen van de rechtbanken. In deze expertgroepen voor bijvoorbeeld het vreemdelingenrecht en omgevingsrecht, zijn steeds een staatsraad en jurist betrokken om informatie te geven en te ontvangen. Daarbij kan nadrukkelijk ook teruggekoppeld worden (van beide kanten) dat bepaalde soort zaken aandacht nodig hebben vanwege onevenredige gevolgen van wetgeving of rechtspraak.

In het kader van externe oriëntatie heeft de voorzitter van de Vreemdelingenkamer het initiatief genomen tot het oprichten van een Klankbordgroep Migratierecht (KGM).

Deze klankbordgroep bestaat uit deelnemers uit de advocatuur (asiel en regulier), de IND, de wetenschap, de rechtspraak, de Adviesraad Migratie, Vluchtelingenwerk Nederland, UNHCR en de Vreemdelingenkamer van de Afdeling bestuursrechtspraak. In totaal gaat het om vijftien deelnemers en de bedoeling is twee keer per jaar fysiek bij elkaar te komen. Zowel de Afdeling bestuursrechtspraak als de andere deelnemers kunnen onderwerpen agenderen. De Klankbordgroep voorziet in de wens om inhoudelijke feedback te krijgen op ontwikkelingen in de rechtspraak, naast de deelname door de Afdeling bestuursrechtspraak aan meer procesmatig georiënteerde overleggen zoals de hierboven genoemde expertgroep Vreemdelingenrecht met de rechtbanken en het zogeheten Tripartite overleg voor de hele vreemdelingenketen bij de IND. Uiteraard buiten concrete zaken om. De bijeenkomsten beogen een open en vruchtbare discussie te faciliteren en op informele wijze signalen en knelpunten bij de betrokken partijen te bespreken. Dit kan bijdragen aan een snelle respons op nieuwe rechtsvragen, met name die verbonden zijn met Europese wetgeving en rechtspraak en hun invloed op het Nederlandse uitvoeringsbeleid. Van de bijeenkomsten zullen we voortaan in het jaarverslag van de Raad van State verslag doen. De eerste bijeenkomst vond plaats op 5 september 2023 en ging over onder andere de motivering en toegankelijkheid van uitspraken, de verschillende varianten van afdoening op basis van artikel 91(2) van de Vreemdelingenwet 2000, doorlooptijden en prioriteit voor pilots, evenals de mogelijke inzet van de amicus curiae in migratiezaken.

Om knelpunten voor burgers in wetgeving en uitvoering tijdig te signaleren, is de Afdeling bestuursrechtspraak een (hernieuwde) samenwerking aangegaan met de Raad voor de Rechtspraak, de Nationale ombudsman en het Juridisch Loket. Door met elkaar de dialoog aan te gaan, kan de omvang van signalen beter worden ingeschat en het verhaal achter de signalen beter worden geduid.

De conclusies die de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak kan vragen aan de staatsraden advocaat-generaal zijn een manier om bij de beantwoording van een voorliggende rechtsvraag een externe blik te verkrijgen. Eén van de aanbevelingen die volgde uit de reflectie was daarom het vragen om conclusies te bevorderen. Aan deze aanbeveling is ook in 2023 uitvoering gegeven. Zie voor een verslag hiervan de rubriek bevorderen rechtsontwikkeling.

Als sluitstuk van de conclusies die in 2021 en 2022 zijn gevraagd over de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in 2023 uitspraak gedaan in de zaak waarin staatsraad advocaat-generaal Snijders op 18 mei 2022 een conclusie (ECLI:NL:RVS:2022:1441) had genomen over de mogelijkheden om de formele wet aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen. De grote kamer bestaande uit leden van de Afdeling bestuursrechtspraak, de Hoge Raad, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven deed uitspraak op 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772 en ECLI:NL:RVS:2023:852). De grote kamer ziet net als de staatsraad A-G geen ruimte om formele wetten te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Volgens de grote kamer staat artikel 120 van de Grondwet bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling eraan in de weg dat de rechter een gebonden bevoegdheid in een formele wet toetst aan de grondrechten in de Grondwet en aan algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Wel kan de wet in het individuele geval buiten toepassing worden gelaten als er bijzondere omstandigheden zijn die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden moeten de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, dat toepassing achterwege moet blijven. Die situatie deed zich in de twee zaken van de uitspraak van de grote kamer niet voor. Op 15 november 2023 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak in twee zaken waarin die situatie wél aan de orde was (ECLI:NL:RVS:2023:4215 en ECLI:NL:RVS:2023:4265). De Afdeling bestuursrechtspraak komt in deze zaken tot het oordeel dat artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen bij het bepalen van aanspraak op kindgebonden budget buiten toepassing moet worden gelaten. Dat er bijzondere omstandigheden waren die de wetgever niet had verdisconteerd bleek uit een latere wetswijziging, waarin de wetgever expliciet aangeeft dat hij bepaalde onwenselijke gevolgen van de toepassing van de bepaling niet had overzien. Om die reden, en het feit dat toepassing van de bepaling ingrijpende gevolgen had, was toepassing van de bepaling volgens de Afdeling bestuursrechtspraak zozeer in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven.

In 2023 is voor de eerste maal sinds hiervoor een grondslag in de Algemene wet bestuursrecht is opgenomen, een nieuw instrument van de Afdeling bestuursrechtspraak toegepast, speciaal bedoeld om informatie over de bredere maatschappelijke context van een concrete zaak in de procedure in te brengen. Dat is de amicus curiae-procedure waarbij specifieke personen of instanties, en/of aan een ieder, gevraagd kan worden ‘als vriend van de rechter’ mee te denken over vragen die met de zaak samenhangen. De zaak waarin deze procedure is toegepast heeft geleid tot de uitspraak van 2 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2969), waarin de Afdeling bestuursrechtspraak een standpunt heeft ingenomen over het verrichten van onderzoek voorafgaand aan spouwmuurisolatie.

Een belangrijke aanbeveling van de reflectie is dat wanneer bij de behandeling van individuele zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak blijkt dat een wettelijke regeling knelt, deze informatie gedeeld moet worden met de wetgever. Dat kan zijn omdat de regeling anders uitpakt dan was voorzien, niet goed uitvoerbaar is of omdat de toepassing tot onredelijke uitkomsten kan leiden in een individueel geval. Niet altijd liggen die knelpunten binnen de bevoegdheid van de bestuursrechter. Dat moet echter geen reden zijn om die informatie niet te delen.

In 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in diverse uitspraken expliciet een bepaald aspect teruggekoppeld aan de wetgever. Een voorbeeld daarvan is een uitspraak van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3209), waarin de Afdeling bestuursrechtspraak in hoger beroep oordeelde over een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, die de Belastingdienst een nieuwe termijn gaf om te beslissen op aanvragen voor compensatie in de hersteloperatie toeslagen. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak was de termijn die de rechtbank gaf veel te lang. De rechtbank heeft weliswaar terecht overwogen dat de wetgever bewust onrealistische beslistermijnen heeft opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen, maar het is niet de taak van de bestuursrechter om een structurele, collectieve oplossing voor dit probleem te bieden. De Afdeling bestuursrechtspraak geeft in de uitspraak daarom expliciet een terugkoppeling aan de wetgever. Alleen de wetgever kan een structurele, collectieve oplossing voor het probleem kan bieden door de wet aan te passen of te komen met een andere voorziening of oplossing.

Andere voorbeelden van uitspraken waarin de Afdeling bestuursrechtspraak in 2023 een terugkoppeling aan de wetgever doet, zijn uitspraken van 11 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:79, over de reikwijdte van een hardheidsclausule), 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:832, over de wijze waarop kennisgevingen aan eigenaren van voertuigen met buitenlandse kentekens worden gegeven), 29 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1245, over de (on)mogelijkheid om registratie van vertrek uit Nederland te wijzigen) en 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3188, over de uitwerking van een zorgplicht).

Om het signaleren en terugkoppelen verder vorm te geven, is de Commissie Terugkoppeling ingesteld, die bestaat uit enkele staatsraden van de Afdelingen bestuursrechtspraak en advisering.

Belangrijke les uit de reflectie is dat ruimhartig moet worden omgegaan met het geven van gelegenheid aan burgers om hun zaak goed te onderbouwen. De Afdeling bestuursrechtspraak geeft hieraan concreet invulling door in correspondentie met burgers te vermelden welke onderbouwing zij nog moeten geven voorafgaand aan of op de zitting. Een andere mogelijkheid is de zogenoemde burgerlus, waarbij de burger in een tussenuitspraak de gelegenheid krijgt om alsnog een ingenomen standpunt nader te onderbouwen. Op moment van verschijnen van dit jaarverslag is het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb in voorbereiding waarin zo’n burgerlus mogelijk wordt gemaakt. Vooruitlopend op deze wet heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in een tussenuitspraak van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:493) een burgerlus al eens toegepast. In de tussenuitspraak kreeg de appellant acht weken de tijd om rekeningafschriften over te leggen om daarmee de gestelde schade te onderbouwen.