Uitspraak 202206779/1/R3

202206779/1/R3.
Datum uitspraak: 17 april 2024

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.       [appellant sub 1], wonend te Rotterdam,

2.       [appellant sub 2], wonend te Rotterdam,
appellanten,

en

de raad van de gemeente Rotterdam,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 29 september 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Kavel de Machinist" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

FSD Development B.V en Groep Caenen Capital Fund NL B.V. (hierna: FSD) hebben een nader stuk ingediend. Ook [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.

Bij besluit van 15 februari 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Kavel de Machinist" opnieuw en gewijzigd vastgesteld. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben hierop zienswijzen ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 maart 2024, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, mr. C.W. de Jong, J. Sturm, R. van Zuuren, S.W. Ebbinge en K. Lakerveld, zijn verschenen. Ook is FSD, vertegenwoordigd door [partij], bijgestaan door mr. M. Fleers en mr. C.A.B Geertman, advocaten te Den Haag, op de zitting als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 18 juni 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Het plangebied wordt aan de noord- en noordoostzijde begrensd door het water van de Coolhaven, en aan de zuidzijde door de Willem Buytewechstraat. Direct ten westen van het plangebied ligt het gemeentelijk monument De Machinist, dat in gebruik is voor horeca en als zalencentrum. Het bestemmingsplan maakt de bouw van een woongebouw met een maximale bouwhoogte van 50 m met maximaal 60 woningen en andere functies in de plint, en een deels ondergrondse parkeergarage mogelijk.

[appellant sub 2] en [appellant sub 1] wonen in de nabijheid van het plangebied. Zij kunnen zich niet verenigen met het bestemmingsplan, omdat zij vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat.

Hoe beoordeelt de Afdeling een beroep tegen een bestemmingsplan?

3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Wijzigingsbesluit

4.       Bij besluit van 15 februari 2024 (hierna: het wijzigingsbesluit) heeft de raad het plan gewijzigd vastgesteld. De raad heeft het plan opnieuw integraal vastgesteld, waarbij alleen de parkeerregeling in artikel 9 van de planregels is gewijzigd ten opzichte van het bestemmingsplan zoals is vastgesteld op 29 september 2022.

4.1.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."

De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb tegen het wijzigingsbesluit een beroep van rechtswege is ontstaan van [appellant sub 2] en [appellant sub 1].

4.2.    FSD heeft op de zitting aangegeven het eens te zijn met het wijzigingsbesluit. De Afdeling heeft op basis van de zienswijzen van [appellant sub 2] en van [appellant sub 1] die zij hebben ingediend op het wijzigingsbesluit, vastgesteld dat zij het eens zijn met de gewijzigde parkeerregeling ten opzichte van het besluit van 29 september 2022, maar dat zij hun beroepsgronden voor het overige handhaven. Wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het oorspronkelijke besluit van 29 september 2022 naar voren hebben gebracht, zal de Afdeling aanmerken als de gronden van het beroep van rechtswege, voor zover dat geen betrekking heeft op de parkeerregeling.

Het beroep van [appellant sub 1]

Verkeer

5.       [appellant sub 1] betoogt dat het voorziene woongebouw tot extra verkeersoverlast zal leiden. Het kruispunt waaraan het woongebouw wordt gebouwd, is een druk knooppunt met veel verkeer, sluisbruggen die 15 tot 20 keer per dag open gaan, aanvoer van hulpdiensten en een tramspoor. Een extra verkeersstroom van de woontoren is volgens [appellant sub 1] dus niet opportuun en niet veilig. De raad heeft ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de overlast op dit drukke punt.

5.1.    De raad stelt dat de groei in verkeer rond het plangebied zeer beperkt is. De invloed van extra ritten is zo klein dat dit wegvalt in de effecten van veranderingen in de omgeving. Er zullen geen extra vertragingen optreden. De raad verwijst hierbij naar de reactie in de nota van zienswijzen en de ‘notitie verkeersaantrekkende werking’ van 1 februari 2024 waarin de verkeerseffecten van de voorziene ontwikkeling zijn doorgerekend.

5.2.    In de nota van zienswijzen heeft de raad toegelicht dat de ontwikkeling van het voorziene woongebouw is opgenomen in het gemeentelijk verkeersmodel. Hierin wordt de huidige situatie vergeleken met de situatie in 2030, als de ontwikkelingen gerealiseerd zijn. Uit het verkeersmodel blijkt dat er in 2030 geen grote veranderingen zijn in de intensiteiten op de omliggende wegen van Kavel De Machinist ten opzichte van de huidige situatie. Voor zover er op bepaalde plekken wel een relevante toename is van het aantal motorvoertuigen, is dit het gevolg van de beoogde aanpassingen van de routering op het Droogleever Fortuynplein en staat dit los van de voorziene woningbouwontwikkeling. Op de Pieter de Hoochweg en de G.J. de Jonghweg ter plaatse van de Parksluizen neemt het verkeer af. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee toereikend onderbouwd dat geen sprake zal zijn van onaanvaardbare verkeersoverlast door de voorziene ontwikkeling.

Het betoog slaagt niet.

Privacy en uitzicht

6.       [appellant sub 1] betoogt dat zijn uitzicht onevenredig zal worden belemmerd en aangetast door het voorziene woongebouw. [appellant sub 1] wijst erop dat zijn privacy op vergaande wijze wordt aangetast door de vele ramen in het voorziene woongebouw die zicht geven op zijn woning. De locatie waar het gebouw is voorzien, is geen inbreidingslocatie maar een stukje kade/parkeerterrein dat toevallig open is. Volgens [appellant sub 1] wordt op een klein terrein een hoge woontoren geplaatst, waarmee alle relevante bestaande woon- en bedrijfsbelangen van de direct omliggende bestaande historische panden onevenredig worden aangetast. Volgens [appellant sub 1] is sprake van horizonvervuiling.

6.1.    De Afdeling overweegt dat de raad heeft erkend dat het voorziene woongebouw tot enige afname van uitzicht en privacy bij [appellant sub 1] kan leiden. De afstand tussen de woning van [appellant sub 1] en het voorziene woongebouw bedraagt ruim 30 m, wat volgens de raad in een (zeer) stedelijke omgeving met een hoge bebouwingsdichtheid niet ongebruikelijk is.

Naar het oordeel van de Afdeling hoefde de raad de gevolgen van het plan voor de privacy en het uitzicht van [appellant sub 1] niet onaanvaardbaar te achten. Daarbij heeft de raad mogen betrekken dat het gaat om een stedelijke omgeving en een woonsituatie die vrij is van enige inkijk, in zo’n omgeving niet kan worden gegarandeerd. Verder bestaat er volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4121, onder 11.1) geen blijvend recht op vrij of ongehinderd uitzicht. Dat het woongebouw is gepland op een nog onbebouwd terrein, doet daaraan niet af.

Het betoog slaagt niet.

Overlast bouwactiviteiten

7.       [appellant sub 1] betoogt dat hij onevenredige overlast zal ervaren door de bouwactiviteiten door stof en geluidsoverlast. [appellant sub 1] vreest verder voor bouwschade aan het historische pand waarin hij woont.

7.1.    Het bestemmingsplan betreft de vaststelling van een ruimtelijke keuze. Wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd over hinder als gevolg van de bouwwerkzaamheden, heeft geen betrekking op het plan zelf, maar op de uitvoering daarvan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3019, onder 6.2) maken uitvoeringsaspecten geen onderdeel uit van het besluitvormingsproces over de ruimtelijke keuze en hoeven daarom niet te worden betrokken bij de vaststelling van het plan. Zij zijn bij de beoordeling van het besluit tot het vaststellen van het plan dan ook niet het onderwerp van toetsing door de Afdeling. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd over de gevolgen van de bouwwerkzaamheden geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om tot een ander oordeel te komen.

Het betoog slaagt niet.

Het beroep van [appellant sub 2]

Geluid

8.       [appellant sub 2] betoogt dat de voorziene planontwikkeling tot onaanvaardbare geluidsoverlast in zijn woning zal leiden. [appellant sub 2] heeft gewezen op verschillende geluidbronnen. Daarvan veroorzaakt het piekgeluid van de trams, als zij over de stalen 1e Coolhavenbrug rijden, de meeste overlast. Hij voert aan dat dit geluid tegen het nieuwe woongebouw zal weerkaatsen, waardoor de bestaande geluidsoverlast nog groter zal worden. Hij heeft in dit verband een notitie van Van Kooten Akoestisch Advies van 20 november 2022 overgelegd en een second opinion van 10 augustus 2023.

[appellant sub 2] voert verder aan dat dBvision heeft verzuimd om de correctiefactor van 5 dB(A) in verband met tonale karakter van het geluid toe te passen. De normen voor industrielawaai worden volgens [appellant sub 2] in de avond- en nachtperiode overschreden. Ook is het gehanteerde toetsingskader van dBvision niet helder. Verder voert [appellant sub 2] aan dat dBvision de normoverschrijding van 4 dB(A) in de nachtperiode ten onrechte bagatelliseert. Het toetsingsmodel industrielawaai leent zich bij uitstek voor het normeren van sporadische piekgeluiden in de woonomgeving. Verder wordt door dBvision volgens [appellant sub 2] ten onrechte geen waarde toegekend aan het feit dat nachtelijke passages gedurende twee uur van de nacht kunnen voorkomen (23.00-24.00 uur en 6.00-7.00 uur), als de Parkhavenbrug openstaat en een tram passeert. Ook is het geluidsniveau in de woning niet meegewogen en zijn geen geluidmetingen gedaan nabij de brug. Verder wijst [appellant sub 2] erop dat in stalen bruggen de lagere frequentiebanden sterker aanwezig zijn dan in verkeersgeluid. Wanneer wel rekening wordt gehouden met de lagere frequentiebanden, blijkt dat de gevel het bruggeluid in aanzienlijk mindere mate reduceert dan dBvision aanneemt. Tijdens een trampassage zal de binnenwaarde volgens [appellant sub 2] 40 dB(A) bedragen, waardoor de maximale binnenwaarde voor industrielawaai van 35 dB(A) ruimschoots wordt overschreden.

8.1.    De raad stelt dat uit de memo’s van dBvision volgt dat bij de woning van [appellant sub 2] geen sprake is van een akoestisch overbelaste situatie waarin elke toename, hoe klein ook, onaanvaardbaar zou zijn. Daar komt volgens de raad bij dat de toename van het geluidniveau van 0,44 dB niet waar te nemen is voor het menselijk gehoor, en deze toename dus niet kan leiden tot een vergroting van de ervaren geluidhinder. Verder heeft [appellant sub 2] als eigenaar van het complex de bestaande geluidsituatie aanvaardbaar geacht, zo stelt de raad. Daarom kan volgens de raad bij de beoordeling of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat alleen de toename van geluid als gevolg van de ontwikkeling in dit plan worden beoordeeld. Verder wijst de raad erop dat de ontwikkeling, met huurwoningen in het middensegment, voorziet in een grote woningbehoefte en het maatschappelijk belang van de realisatie van het woongebouw daarom groot is. Ook wijst de raad erop dat ook wanneer van een slechtere gevelwering wordt uitgegaan en een extra strafcorrectie voor tonaal geluid wordt toegepast, nog steeds wordt voldaan aan de maximaal toegestane binnenwaarde.

8.2.    De raad heeft naar aanleiding van een verzoek van [appellant sub 2] aan de voorzieningenrechter van de Afdeling om een voorlopige voorziening te treffen de memo "MEMO - Geluidaspecten Beroep Kavel de Machinist" van dBvision van 13 januari 2023 overgelegd. In de memo staat dat uit de uitgevoerde berekening volgt dat er sprake kan zijn van een geluidtoename van maximaal 0,44 dB als gevolg van reflectie van een trampassage via het voorziene woongebouw. Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 13 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:557, heeft de raad laten onderzoeken wat in de bestaande situatie de geluidbelasting is bij de woning van [appellant sub 2]. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de memo "MEMO - Geluidmeting Parkhavenbruggen en beoordeling geluidniveau" van dBvision van 22 juni 2023 (hierna: de memo van 22 juni 2023).

8.3.    In de memo van 22 juni 2023 staat dat de jaargemiddelde geluidbelasting van het verkeerslawaai in de huidige situatie 63 dB Lden (of 58 dB met aftrek als bedoeld in artikel 110g van de Wet geluidhinder) bedraagt, en daarmee onder de maximale geluidnorm uit de Wet geluidhinder van 68 dB Lden (of 63 dB met voornoemde aftrek) ligt voor wegverkeerslawaai. De huidige cumulatieve geluidbelasting vanwege alle geluidbronnen samen is volgens de memo op 65 dB. Deze geluidbelasting wordt volgens de methode Miedema gekwalificeerd als tamelijk slecht, zo staat in de memo.

Verder staat in de memo dat voor de beoordeling van passagegeluid van trams op stalen bruggen geen separaat wettelijk kader bestaat. Het geluid van trams valt onder het kader van wegverkeerslawaai, waarvoor alleen de jaargemiddelde geluidbelasting (Lden) als toetswaarde geldt. Verder staat in de memo dat voor industrielawaai wel regels bestaan voor piekgeluid. Daarbij is 70 dB(A) LA,max in de dagperiode, 65 dB(A) in de avondperiode en 60 dB(A) in de nachtperiode toelaatbaar. Uit de memo volgt dat de trams die over de 1e Coolhavenbrug rijden in de huidige situatie bij de woning van [appellant sub 2] een geluidniveau van circa 64 dB(A) LA,eq veroorzaken. Dit geluid houdt volgens de memo per passage ongeveer 6 seconde aan. Dat betekent volgens de memo dat als wordt aangesloten bij de toetswaarde voor industrielawaai, in de nacht sprake is van een overschrijding van circa 4 dB(A).

Over het binnenniveau staat in de memo van 22 juni 2023 dat de gevelwering 30 dB bedraagt, wat betekent dat het verkeerslawaai 30 dB gereduceerd wordt. Volgens de memo is bij een indicatieve meting binnenshuis een geluidniveau vanwege de tram op de brug van 34 dB(A) LA,eq gemeten.

In de memo wordt over de bestaande situatie geconcludeerd dat geen sprake is van een vanuit akoestisch oogpunt overbelaste situatie waarin elke toename, hoe klein ook, onaanvaardbaar zou zijn.

8.4.    In reactie op de memo van 22 juni 2023 heeft [appellant sub 2] de notitie "Second opinion naar aanleiding van ‘MEMO-Geluidmeting Parkhavenbruggen en beoordeling geluidniveau’ van 22 juni 2023 door dBvision" van Van Kooten akoestisch advies van 10 augustus 2023 overgelegd (hierna: de notitie van Van Kooten). In deze notitie worden de geluidbelasting bij de woning van [appellant sub 2] van het wegverkeerslawaai van 63 dB, de gecumuleerde geluidbelasting van 65 dB en het geluidniveau vanwege trampassages van 64 dB(A) LAeq niet bestreden. Wel worden in de notitie verschillende kanttekeningen geplaatst bij de memo van 22 juni 2023. Zo wordt volgens de notitie de overschrijding van de norm in de nacht met circa 4 dB(A) in de memo gebagatelliseerd. Volgens [appellant sub 2] wordt er ten onrechte geen waarde toegekend aan het feit dat de nachtelijke passages gedurende twee uur van de nacht kunnen voorkomen, wat ook blijkt uit de dienstregeling. In dat verband wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS3890, onder 2.10.4. Ook is er volgens de notitie van Van Kooten geen rekening gehouden met het tonale karakter van het passagegeluid van trams op stalen bruggen, is voor het passagegeluid onvoldoende onderzoek gedaan naar de geluidwering van de gevel en naar de binnenwaarde en ontbreekt een integrale afweging van het woon- en leefklimaat.

8.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad met de memo van 22 juni 2023 voldoende inzicht kunnen krijgen in de bestaande geluidsituatie ter plaatse van de woning van [appellant sub 2]. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad weliswaar heeft erkend dat het passagegeluid van trams op stalen bruggen een tonaal karakter heeft, maar heeft hij toegelicht dat bij de normstelling voor industrielawaai voor het piekgeluidniveau geen straffactor voor tonaal geluid wordt toegepast. Hierbij verwijst de raad naar pagina 46 van de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai 1999. Ook in de overige kanttekeningen in de notitie van Van Kooten ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de memo van 22 juni 2023 zulke gebreken of leemten in kennis bevat dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren.

8.6.    De raad heeft zich gelet op het voorgaande op basis van de memo van 22 juni 2023 op het standpunt kunnen stellen dat de geluidbelasting bij de woning van [appellant sub 2] hoog is, maar dat geen sprake is van een akoestisch overbelaste situatie als gevolg van de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkeling. Dat er in de bestaande situatie in de nacht sprake is van een overschrijding van 4 dB(A), maakt dit niet anders. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad bij de afweging of gelet op de bestaande geluidsituatie een toename van de geluidbelasting met 0,44 dB aanvaardbaar is, mogen betrekken dat deze overschrijding alleen plaatsvindt tussen 23.00 en 00.00 en tussen 06.00 en 07.00 uur. Omdat daarnaast de toename van de geluidbelasting als gevolg van het plan beperkt is, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling een groter gewicht kunnen toekennen aan de in het plan voorziene mogelijkheid voor, onder meer, maximaal 60 woningen dan aan het belang van [appellant sub 2] om gevrijwaard te blijven van iedere toename van geluidbelasting.

Conclusie

9.       De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het wijzigingsbesluit zijn ongegrond.

10.     Omdat het wijzigingsbesluit waarbij het bestemmingsplan geheel opnieuw is vastgesteld, in stand blijft, komt aan het oorspronkelijke besluit geen betekenis meer toe. Onder deze omstandigheden hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen belang meer bij een inhoudelijke bespreking van het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 29 september 2022. Dit betekent dat hun beroepen tegen dat besluit niet-ontvankelijk zijn.

11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart de beroepen tegen het besluit van de raad van de gemeente Rotterdam van 29 september 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kavel de Machinist" niet-ontvankelijk;

II.       verklaart de beroepen tegen het besluit van 15 februari 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kavel de Machinist" ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. van der Kolk, griffier.

w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van der Kolk
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024

944